GIOCHI E DIVIETO DI PUBBLICITA'

 CORTE EUROPEA.
IL DIVIETO A PROMUOVERE IL GIOCO D'AZZARDO NON CONTRASTA CON IL DIRITTO COMUNITARIO
Il testo integrale della pronuncia
Corte di Giustizia Europea
Causa riunite Otto Sjöberg contro Åklagaren
e
Anders Gerdin contro Åklagaren

«Gioco d’azzardo – Gestione di giochi d’azzardo attraverso Internet – Divieto di promuovere la partecipazione a una lotteria straniera –Restrizione alla libera prestazione dei servizi – Protezione dell’ordine pubblico – Non discriminazione»
1.        Nelle presenti cause riunite la Corte è nuovamente chiamata a pronunciarsi sulla compatibilità con il diritto comunitario della normativa di uno Stato membro sul gioco d’azzardo, nel particolare caso dei giochi proposti su Internet.
2.        Formano oggetto della discussione le disposizioni della normativa svedese sulle scommesse che, nell’ambito di un regime di diritti esclusivi, vietano e sanzionano penalmente la promozione in Svezia di lotterie organizzate all’estero. Le controversie traggono origine dai procedimenti penali promossi nei confronti dei direttori editoriali di due quotidiani svedesi a causa della pubblicità apparsa sui rispettivi giornali per le scommesse proposte in Internet da diverse società di gioco d’azzardo stabilite in altri Stati membri.
3.        Il giudice del rinvio solleva dubbi sulla compatibilità con la libera prestazione dei servizi e con la libertà di stabilimento delle norme su cui si fondano detti procedimenti e, più in particolare, delle disposizioni che fissano le pene applicabili a chi promuove in Svezia la partecipazione a giochi d’azzardo organizzati al di fuori di tale Stato membro. Vengono sottoposte alla Corte cinque questioni pregiudiziali che riguardano i due aspetti seguenti.
4.        In primo luogo, se la normativa svedese, che assoggetta i giochi d’azzardo a un regime di diritti esclusivi al fine di contrastare le attività criminali e tutelare i consumatori, possa essere considerata proporzionata a tali obiettivi quando persegue anche lo scopo di finanziare attività sociali, quando i profitti realizzati dai fornitori di giochi d’azzardo autorizzati spettano in parte allo Stato e quando la commercializzazione dei giochi da parte di operatori autorizzati non è oggetto di alcuna restrizione imposta dalle autorità competenti. Inoltre, se il fatto che una società che gestisce giochi d’azzardo su Internet sia autorizzata, nello Stato membro in cui è stabilita, a esercitarvi le proprie attività osti a che un altro Stato membro vieti la promozione dei giochi on-line di tale società sul proprio territorio.
5.        In secondo luogo, se la normativa di cui trattasi sia conforme al diritto comunitario laddove sanziona penalmente solo la promozione di lotterie organizzate all’interno di altri Stati membri e non la pubblicità per lotterie organizzate in Svezia senza autorizzazione.
6.        Successivamente alle decisioni di rinvio, la Corte ha pronunciato la sentenza 8 settembre 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International . Con tale sentenza la Corte ha in sostanza dichiarato che, in considerazione dei particolari rischi che presentano i giochi d’azzardo proposti su Internet, uno Stato membro che, al fine di tutelare i consumatori dai rischi di frode e di criminalità, abbia scelto di riservare il diritto esclusivo di gestire tali giochi a un operatore che esercita la propria attività sotto lo stretto controllo dei poteri pubblici può legittimamente vietare ad altri operatori stabiliti in altri Stati membri, dove forniscono legalmente analoghi servizi, di offrire i loro giochi su Internet alle persone residenti sul suo territorio.
7.        Nelle presenti conclusioni, dimostrerò che la soluzione alle questioni sollevate dal giudice del rinvio sulla proporzionalità della normativa, nella parte in cui vieta di promuovere giochi su Internet offerti da società stabilite in altri Stati membri, può essere dedotta dalla sentenza Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International, citata. Proporrò alla Corte di dichiarare che il diritto comunitario, nella fattispecie l’art. 49 CE, non osta a una tale normativa laddove questa ha come scopo la tutela dei consumatori contro i rischi di frode e di criminalità dei giochi su Internet.
8.        In seguito, con riferimento al secondo aspetto, sosterrò che i provvedimenti adottati al fine di garantire l’effettiva applicazione di siffatta normativa non devono essere discriminatori. Ne dedurrò che l’art. 49 CE osta alla normativa di uno Stato membro che sanziona penalmente la promozione di giochi su Internet organizzati da una società stabilita in un altro Stato membro, ma non la pubblicità per simili giochi organizzati sul territorio nazionale senza autorizzazione.

I –    Quadro giuridico

9.        La legge sulle lotterie e il gioco d’azzardo (lotterilagen)  disciplina, in linea di principio, tutte le forme di gioco d’azzardo offerte al pubblico in Svezia, come, ad esempio, le scommesse, il lotto, il bingo, le slot machine e la roulette.
10.      Gli obiettivi perseguiti con la politica svedese in materia di gioco d’azzardo sono stati sintetizzati nel modo seguente nei lavori preparatori della lotterilagen:
«La politica in materia di gioco d’azzardo deve (…) mirare a mantenere un mercato del gioco d’azzardo sano e sicuro, nel quale, in forme controllate, siano soddisfatti gli interessi di tutela sociale e la domanda di gioco. I profitti che ne derivano devono essere salvaguardati e destinati comunque a scopi di interesse generale o di pubblica utilità, cioè alle attività associative, agli sport equestri e allo Stato. Com’è avvenuto finora, l’attenzione deve essere incentrata sulla priorità da accordare a preoccupazioni di tutela sociale e all’interesse di mantenere un’ampia offerta di giochi tenendo conto dei rischi di frode e di gioco d’azzardo illecito».
11.      Secondo il giudice del rinvio, la lotterilagen è intesa, inoltre, a contrastare le attività criminali e i danni prodotti in termini sociali ed economici, a salvaguardare gli interessi dei consumatori e a destinare i proventi derivanti dalle lotterie ad obiettivi di interesse generale o di pubblica utilità.
12.      Le disposizioni della lotterilagen rilevanti ai fini delle presenti cause riguardano, da una parte, l’obbligo di un’autorizzazione per organizzare giochi d’azzardo e, dall’altra, il divieto di promuovere tali giochi.

A –    L’obbligo di un’autorizzazione per organizzare giochi d’azzardo

13.      Ai sensi dell’art. 9 della lotterilagen, per organizzare giochi d’azzardo in Svezia è necessaria, di norma, un’autorizzazione.
14.      Ai sensi dell’art. 15 della lotterilagen, l’autorizzazione può essere rilasciata a persone giuridiche di diritto svedese che costituiscano associazioni senza scopo di lucro aventi come scopo principale statutario quello di promuovere la realizzazione di obiettivi di pubblica utilità in Svezia e che svolgano attività volte principalmente a tal fine. Ai sensi dell’art. 45 della lotterilagen, il governo svedese può rilasciare autorizzazioni speciali per l’organizzazione di giochi d’azzardo anche in casi diversi da quelli menzionati dalla lotterilagen stessa.
15.      In conformità con il principio secondo il quale il mercato del gioco d’azzardo deve essere orientato alla realizzazione di fini di pubblica utilità o di interesse generale, il mercato svedese è stato suddiviso tra, da una parte, talune associazioni senza scopo di lucro che operano in Svezia perseguendo obiettivi di pubblica utilità, alle quali l’autorizzazione è stata attribuita ai sensi dell’art. 15 della lotterilagen, e, dall’altra, due operatori controllati interamente o in parte dallo Stato, ovvero la società pubblica di gioco e scommesse AB Svenska Spel e la società mista AB Trav och Galopp, le cui quote sociali sono detenute in parte dallo Stato e, in parte, da associazioni di sport equestri in possesso di autorizzazioni speciali rilasciate in applicazione dell’art. 45 della lotterilagen.
16.      Il governo svedese ha inoltre precisato i seguenti punti.
17.      Le scommesse sportive e il poker su Internet possono essere organizzati solo con un’autorizzazione speciale rilasciata ai sensi dell’art. 45 della lotterilagen. Pertanto, solo le società AB Svenska Spel e AB Trav och Galopp potevano essere abilitate a organizzare tali tipi di giochi. All’epoca dei fatti all’origine delle cause principali non era stata rilasciata alcuna autorizzazione per i giochi di poker su Internet. Solamente nel mese di novembre 2005 è stata rilasciata una siffatta autorizzazione per un periodo di due anni alla società AB Svenska Spel.
18.      Fra le condizioni cui è soggetta l’autorizzazione vi sono esigenze relative all’assunzione di responsabilità sociale, alla tutela dei consumatori, in particolare dei minori, e ai limiti imposti alle vincite erogate al fine di contrastare la dipendenza dal gioco e di prevenire attività criminali. Inoltre, le autorizzazioni impongono agli esercenti restrizioni riguardanti le misure di commercializzazione dei giochi.
19.      Ai sensi dell’art. 48 della lotterilagen, un’autorità pubblica, il Lotteriinspektionen (Ispettorato delle lotterie e del gioco d’azzardo), è l’organismo centrale deputato a vigilare sull’osservanza della lotterilagen. Inoltre, tale ente è stato abilitato, ai sensi della lotterilagen, a elaborare la normativa relativa al controllo e alla disciplina interna necessaria per i diversi giochi. Esso è inoltre preposto alla vigilanza sull’attività della AB Svenska Spel ed effettua ispezioni e controlli permanenti.
20.      Lo Stato, in qualità di azionista, esercita un controllo sulla società AB Svenska Spel, impartendole direttive. In forza di tali direttive, nella commercializzazione dei propri giochi la detta società deve mantenere un atteggiamento responsabile, che tiene conto anche di una missione sociale, in modo da non operare con troppa insistenza.
21.      Ai sensi del capo 16, art. 14, del codice penale svedese (brottsbalken) , l’organizzazione di giochi d’azzardo non autorizzati in Svezia costituisce un reato di gioco d’azzardo, punibile con un’ammenda o con la detenzione fino a due anni. Se l’infrazione è considerata grave, essa è punibile, in quanto reato di gioco d’azzardo e ai sensi del capo 16, art. 14bis, del brottsbalken, con una pena di reclusione da sei mesi a quattro anni.
22.      Inoltre, ai sensi dell’art. 54, primo comma, della lotterilagen, chiunque, intenzionalmente o per negligenza grave, organizza giochi d’azzardo illeciti o detiene illegalmente taluni tipi di slot machine è punibile con un’ammenda o con la reclusione fino a sei mesi.
23.      Poiché la lotterilagen trova applicazione solo sul territorio svedese, il divieto di organizzare giochi d’azzardo senza autorizzazione non si applica ai giochi organizzati all’estero. Tale divieto non si applica neppure ai giochi proposti su Internet ai consumatori svedesi a partire da un altro Stato membro, e la lotterilagen non vieta ai giocatori svedesi di partecipare a giochi d’azzardo stranieri. Allo stesso modo, un’autorizzazione rilasciata in forza della lotterilagen attribuisce al titolare il diritto di offrire servizi di gioco solo nell’ambito di applicazione territoriale della lotterilagen, ovvero sul territorio svedese.

B –    Il divieto di promuovere giochi d’azzardo

24.      L’art. 38, primo comma, punto 1, vieta di promuovere, senza permesso speciale e a fini di lucro, a titolo professionale o in altro modo, la partecipazione a giochi d’azzardo non autorizzati organizzati sul territorio svedese o a giochi d’azzardo organizzati all’estero.
25.      L’art. 54, secondo comma, della lotterilagen prevede che chiunque promuova illegalmente a fini di lucro, nell’ambito di un’attività professionale o in altro ambito, la partecipazione a giochi d’azzardo organizzati all’estero, è punibile con un’ammenda o con la reclusione fino a sei mesi se la promozione è destinata specificamente a partecipanti residenti in Svezia.
26.      Il giudice del rinvio precisa che tale disposizione è stata introdotta da un emendamento entrato in vigore il 1°gennaio 1999. Esso rileva che la precedente normativa sulle lotterie e il gioco d’azzardo imponeva sanzioni penali per le attività promozionali relative a giochi d’azzardo organizzati sia in Svezia che all’estero. Quando è stata introdotta la lotterilagen, il divieto di svolgere attività promozionale era stato depenalizzato a causa dello scarso numero di infrazioni e in quanto, in molti casi, per conseguire il risultato auspicato era sufficiente infliggere un’ammenda.
27.      L’attività promozionale relativa a giochi d’azzardo è poi stata nuovamente assoggettata a sanzioni penali in quanto le sanzioni a carattere amministrativo si erano rivelate non abbastanza efficaci e, inoltre, per il fatto che il Lotteriinspektionen non è in grado di eseguire controlli sui giochi d’azzardo stranieri e di tutelare i consumatori svedesi in tal senso.
28.      Secondo quanto indicato dal giudice del rinvio, il governo svedese avrebbe inoltre dichiarato che l’obiettivo di destinare i profitti del gioco e delle scommesse a scopi di interesse generale o di pubblica utilità non avrebbe potuto essere salvaguardato se si fosse consentito ad organizzatori stranieri di avere accesso al mercato svedese e se proventi di importo considerevole avessero rischiato di essere portati fuori dal territorio del Regno di Svezia.

II – Fatti, procedimento nelle cause principali e questioni pregiudiziali

29.      I sigg. Sjöberg e Gerdin erano caporedattori e direttori editoriali, rispettivamente, dei quotidiani Expressen e Aftonbladet. Nel periodo compreso tra il novembre 2003 e l’agosto 2004 hanno fatto comparire nelle pagine sportive dei loro giornali, dirette al pubblico svedese, annunci pubblicitari di lotterie offerte sui siti Internet delle società Expekt, Unibet, Ladbrokes e Centrebet, stabilite in altri Stati membri. Secondo il governo svedese, tali società hanno sede a Malta o nel Regno Unito.
30.      L’Åklagaren (pubblico ministero) ha perseguito i sigg. Sjöberg e Gerdin sulla base dell’art. 54, secondo comma, della lotterilagen, per aver svolto intenzionalmente e a scopo di lucro attività illecite che promuovevano la partecipazione a giochi d’azzardo organizzati all’estero. Lo Stockholms tingsrät (tribunale distrettuale di Stoccolma) li ha condannati ciascuno ad un’ammenda giornaliera di SEK 1 000 per 50 giorni per violazione della lotterilagen.
31.      I sigg. Sjöberg e Gerdin hanno proposto ricorso in appello dinanzi allo Svea hovrätt (Corte d’appello di Stoccolma, Svezia), il quale, in un primo tempo, ha rifiutato di dichiarare ammissibile l’impugnazione nei due procedimenti. Essi hanno contestato la decisione di rigetto dinanzi allo Högsta domstolen (Corte di Cassazione), il quale ha deciso di dichiarare ricevibili i ricorsi e ha rinviato le cause dinanzi allo Svea hovrätt.
32.      Lo Högsta domstolen ha fondato tale decisione principalmente sul motivo secondo cui «[p]ermane incertezza quanto a stabilire se le fattispecie penali di cui alla lotterilagen si prestino a un’applicazione non discriminatoria quando si tratti di attività volte a promuovere, da un lato, la partecipazione a lotterie non autorizzate organizzate sul territorio nazionale e, dall’altro, a lotterie organizzate all’estero (…). In ogni caso si pone, inoltre, la questione se le restrizioni alla libera prestazione dei servizi di cui agli artt. 38 e 54 della lotterilagen debbano essere considerate ammissibili perché rientranti nell’ambito di applicazione delle deroghe esplicitamente previste dal Trattato CE, oppure se esse possano essere considerate giustificate da ragioni imperative di interesse generale ed essere quindi considerate proporzionate».
33.      Dinanzi allo Svea hovrätt, i sigg. Sjöberg e Gerdin hanno sostenuto, da una parte, che la lotterilagen è chiaramente discriminatoria in quanto il suo art. 54, secondo comma, si riferisce solo alla promozione di lotterie organizzate all’estero, mentre la promozione di giochi non autorizzati organizzati in Svezia è punibile solo con una sanzione amministrativa.
34.      Dall’altra parte, essi hanno fatto valere che la lotterilagen è in contrasto anche con l’art. 49 CE in quanto, come emerge dai lavori preparatori di tale legge, uno degli obiettivi da essa perseguiti consiste nel garantire gli introiti dello Stato e delle associazioni. Tale obiettivo non può dunque essere considerato solo come una «conseguenza vantaggiosa accessoria» ai sensi della sentenza Gambelli e a.. Inoltre, secondo i sigg. Sjöberg e Gerdin, le società di gioco controllate dal Regno di Svezia svolgono un’attività di marketing intensiva e su larga scala con l’obiettivo di indurre i consumatori a partecipare ai giochi che esse propongono, sicché la lotterilagen non soddisferebbe, come richiesto dalla giurisprudenza, l’obiettivo di limitare il gioco in modo coerente e sistematico.
35.      Da parte sua, l’Åklagaren ha sostenuto che la lotterilagen non viola il principio di non discriminazione, in quanto, da una parte, ai sensi del suo art. 38, primo comma, punto 1, vieta indistintamente di promuovere giochi d’azzardo, siano essi organizzati in Svezia senza autorizzazione o organizzati al di fuori della Svezia, e, dall’altra parte, chiunque promuova la partecipazione a giochi d’azzardo non autorizzati organizzati sul territorio svedese può subire una condanna per concorso nella violazione.
36.      Alla luce degli elementi che precedono, lo Svea hovrätt ha deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
1)      Se la discriminazione sulla base della nazionalità possa in talune circostanze essere considerata ammissibile sul mercato nazionale del gioco e delle scommesse per una ragione imperativa di interesse pubblico.
2)      Se, qualora la politica restrittiva condotta sul mercato nazionale del gioco e delle scommesse persegua obiettivi diversi e uno di essi riguardi il finanziamento di attività di natura sociale, si possa ritenere che la realizzazione di quest’ultimo obiettivo costituisca una conseguenza vantaggiosa accessoria dell’attuazione di detta politica restrittiva; in caso di soluzione negativa, se tale politica restrittiva possa tuttavia essere ritenuta ammissibile qualora l’obiettivo di finanziamento delle attività di natura sociale non possa essere considerato come suo obiettivo principale.
3)      Se lo Stato possa invocare ragioni imperative di interesse pubblico per giustificare la politica restrittiva che esso applica in materia di gioco e scommesse qualora talune società controllate dallo Stato svolgano attività di marketing del gioco e delle scommesse i cui introiti spettano parzialmente allo Stato e uno degli obiettivi di questa attività di marketing consiste nel finanziamento di attività di natura sociale. Qualora la soluzione da fornire sia negativa, se tale politica restrittiva possa nondimeno essere ritenuta ammissibile laddove il finanziamento delle attività di natura sociale non possa essere considerato come obiettivo principale dell’attività di commercializzazione svolta.
4)      Se il divieto assoluto di commercializzazione del gioco e delle scommesse organizzati in un altro Stato membro da parte di una società organizzatrice avente sede sul territorio di detto Stato e che è soggetta al controllo delle autorità di quest’ultimo sia proporzionato rispetto l’obiettivo di svolgere il controllo e di esercitare la vigilanza sulle attività di gioco e scommesse qualora non esista, nello stesso tempo, alcuna restrizione all’attività di marketing del gioco e delle scommesse organizzati da società aventi sede nello Stato membro che applica detta politica restrittiva. Si domanda inoltre quale sia la soluzione a tale questione qualora l’obiettivo di tale regolamentazione consista nella limitazione del gioco.
5)      Se l’operatore che abbia ottenuto un’autorizzazione ad esercitare una determinata attività di gioco in uno Stato e sia soggetto al controllo da parte delle autorità competenti di detto Stato possa legittimamente effettuare il marketing delle proprie offerte di gioco in altri Stati membri, in particolare mediante l’inserzione di annunci pubblicitari nei giornali, senza dover previamente richiedere l’autorizzazione delle autorità competenti di detti Stati. In caso di soluzione affermativa, se ciò comporti che la disciplina di uno Stato membro, in cui è prevista una sanzione penale per il caso di attività promozionale di lotterie organizzate all’estero, costituisca un ostacolo alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi che non può in nessun caso essere giustificato da ragioni imperative di interesse pubblico. Se il fatto che lo Stato membro in cui l’operatore ha sede sollevi le medesime ragioni imperative di interesse pubblico fatte valere dallo Stato in cui l’operatore desidera commercializzare le proprie attività di gioco influisca sulla soluzione della prima questione».

III – Analisi

37.      Prima di procedere all’esame delle questioni pregiudiziali sottoposte dal giudice del rinvio, dimostrerò, da una parte, che occorre esaminare la compatibilità delle disposizioni di cui trattasi con le libertà di circolazione alla luce della libera prestazione dei servizi prevista all’art. 49 CE e, dall’altra, che tali questioni devono essere valutate sulla base delle grandi linee della giurisprudenza relativa al gioco d’azzardo.
38.      Sul primo punto, dalle indicazioni fornite dal giudice del rinvio emerge che la pubblicità contestata ai ricorrenti nelle cause principali ha ad oggetto giochi d’azzardo offerti sui siti Internet di diversi operatori stabiliti in altri Stati membri. Conformemente alla giurisprudenza, i giochi d’azzardo offerti da tali prestatori sui loro siti Internet, dunque senza spostarsi, a destinatari che risiedono in uno Stato membro, nella specie il Regno di Svezia, rientrano nell’ambito di applicazione della libera prestazione dei servizi .
39.      In seguito, la Corte ha ammesso che un operatore economico che agisce in qualità di intermediario di un prestatore di giochi d’azzardo con sede in un altro Stato membro può avvalersi contro il proprio Stato, nell’ambito di tale attività di intermediario, delle disposizioni dell’art. 49 CE (. La stessa analisi può essere estesa ai prestatori di servizi di pubblicità allorché promuovono un operatore economico con sede in un altro Stato membro al fine di consentirgli di sviluppare la propria attività all’interno del loro Stato.
40.      Inoltre, le disposizioni della lotterilagen di cui trattasi, ovvero quelle dell’art. 38, che vietano la promozione in Svezia di giochi d’azzardo organizzati in tale Stato membro senza autorizzazione e di quelli organizzati in altri Stati membri, nonché quelle dell’art. 54, secondo comma, che sanzionano penalmente la promozione in Svezia di giochi d’azzardo organizzati all’estero, hanno ad oggetto e per effetto di limitare la partecipazione dei consumatori svedesi a tali giochi. Esse mirano a far sì che i consumatori svedesi si dedichino al gioco d’azzardo solo nell’ambito del sistema nazionale autori

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